LES ENJEUX DE L’ACCORD DE PAIX

LA FIN DES RÉBELLIONS TOUARÈGUES ?

Apparemment, le sort de l’« accord pour la paix et la réconciliation au Mali issu du processus d’Alger » du 25 février 2015 est suspendu aux paraphes des représentants de la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA). Le 14 mai 2015, veille de la date de signature, les représentants des groupes
armés de la CMA ont bien paraphé l’accord. Mais ils ont décidé de ne pas le signer comme tel.

En attendant, une drôle d’ambiance entoure ce document. Le gouvernement applaudit des deux mains et paraphe l’accord le 1er mars dernier à Alger, à l’issue de sept mois de négociation. Une partie des groupes armés le fait également. Il s’agit notamment de la Coordination des mouvements-Forces patriotiques de résistance (CM-FPR), du Groupe d’autodéfense touareg Imghad et alliés (Gatia), du Mouvement arabe de l’Azawad (MAA de la plateforme). Pourtant, le même projet d’accord a été accueilli avec beaucoup de réserves par les groupes armés qui se font appeler CMA. Ils ne le rejettent pas mais, à l’issue d’une série de rencontres, notamment à Kidal, ils demandent une réouverture des négociations. Bamako rappelle que ce n’est pas prévu dans le projet d’accord.

Au niveau de la classe politique et de la société civile les positions sont plus nuancées : le Cnas-Faso Hèrè le « rejette sans appel », le Fare Anka Wuli se « démarque », tandis qu’une frange de l’opposition (URD, Parena et d’autres partis) en a pris acte, après avoir dénoncé le fait que les autorités n’ont pas organisé de « véritables concertations » sur les questions de fond. Ainsi entre le rejet, les réserves, les critiques et les approbations, il importe de décortiquer le projet d’accord en question à travers les enjeux et au gré des intérêts qui s’entrechoquent.

ENJEUX DE L’ACCORD

Cet accord, issu du processus d’Alger, est un document comprenant sept titres : principes, engagements et fondements pour un règlement durable du conflit ; questions politiques et institutionnelles ; questions défense et sécurité ; développement socio-économique et culturel ; réconciliation, justice et questions humanitaires ; garanties et accompagnement de la communauté internationale, et enfin dispositions finales. La deuxième moitié est consacrée à l’annexe autour de trois axes : période intérimaire, défense, sécurité et développement. Elle détaille le chronogramme d’application des engagements mentionnés dans la première moitié de
l’accord.

La question de l’organisation territoriale est une question majeure. En effet
le Mouvement national de libération de l’Azawad (MNLA), groupe armé et fer de lance de la rébellion du 17 janvier 2012, se battait pour l’indépendance des trois régions dans le nord du Mali : Tombouctou, Gao et Kidal. Mais, au regard du caractère fantaisiste d’une telle revendication et sous pressions nationale et internationale, le MNLA lutte désormais soit pour le fédéralisme, avec deux entités fédérées : Azawad au nord et le reste Mali au sud, soit pour une large autonomie au sein d’une entité territoriale appelée « Azawad » et couvrant les trois régions suscitées. Face à cette revendication, l’État malien a toujours brandi des fondamentaux non négociables : intégrité territoriale, avec ses huit régions administratives, de Kayes à Kidal ; unité nationale et caractère unitaire de l’État, dans sa forme républicaine, démocratique et laïque.

Le projet d’accord du 25 février 2015 envisage un compromis autour du mot « Azawad » : « L’appellation Azawad recouvre une réalité socioculturelle, mémorielle et symbolique partagée par différentes populations du Nord-Mali, constituant des composantes de la
communauté nationale. Une compréhension commune de cette appellation
qui reflète également une réalité humaine devra constituer la base du
consensus nécessaire, dans le respect du caractère unitaire de l’État malien
et de son intégrité territoriale.
»

L’accord renvoie la question de l’« Azawad » à « une conférence d’entente nationale » qui sera organisée pendant une période intérimaire. Historiquement, le mot « Azawad » signifie zone de transhumance, de pâturage entre Tombouctou et Araouane. Il commence à apparaître dans la dénomination des mouvements de rébellion (Mouvement populaire de libération de l’Azawad) à la suite des rébellions de 1990, 2006 et surtout celle de 2012. Les rebelles donnent ainsi au mot « Azawad » un contenu irrédentiste visant l’indépendance des trois régions septentrionales du Mali.

Au niveau de l’organisation politico-administrative, l’accord de paix du 25 février 2015 prévoit une autonomie assez étendue pour « les populations
maliennes et en particulier celles des régions du Nord
» dans la gestion des
affaires locales, sur la base du principe de la libre administration. Plusieurs dispositifs d’ordre institutionnel et politico-administratif attestent d’« une
autonomie poussée ou autonomie large
», comme le disent certains.
Désormais, seront élus au suffrage universel direct (et non plus indirect) l’assemblée régionale, le président de l’assemblée régionale, le conseil de cercle, le conseil communal. Le chef de l’exécutif et de l’administration au niveau de la région ne sera plus le gouverneur, mais le président de l’assemblée régionale. Chaque région a le droit d’adopter la dénomination officielle de son choix.

Outre les transferts de compétences et de moyens au niveau de la défense et
de la sécurité, l’accord d’Alger prévoit une approche participative des populations dans ce qui relève du domaine régalien de l’État. Ce qui suscite une forte inquiétude. Dans le corps de l’accord, le pouvoir régalien de l’État en matière de défense est clairement instauré à travers des principes de « l’inclusivité et la représentation significative de toutes les populations du Mali au sein des forces armées et de sécurité ; l’unicité des forces armées et de sécurité du Mali, relevant organiquement et hiérarchiquement de l’État
central ; la progressivité du redéploiement des forces armées et de sécurité
reconstituées du Mali
». Mais, dans le cadre de la réforme des forces armées
et de sécurité, l’accord ouvre ce pouvoir régalien à d’autres parties dans
une structure appelée Conseil national pour la réforme du secteur de la sécurité (CN-RSS). Celle-ci veillera à renforcer le contrôle et la supervision des forces armées et de sécurité aux niveaux national et local et à promouvoir le respect des lois et de l’État de droit.

Cependant, conférer des pouvoirs de conception d’orientation, de veille et
surtout de contrôle à une structure para-sécuritaire dans un domaine
réservé de l’État qu’est la sécurité est une forme d’autonomie si large qu’elle
peut entamer la souveraineté de l’État. Cette situation est préoccupante dans le contexte malien où l’État sort très affaibli de la double crise, politique et sécuritaire.

Sur le principe, la création d’une police de proximité dite « police territoriale » n’est pas une mauvaise chose dès lors qu’elle est soumise à la hiérarchie et aux lois existantes. Cependant elle suscite la sempiternelle question des moyens au moment où l’État doit recruter plus et mieux équiper les forces actuelles de défense et de sécurité au niveau national.

L’accord prévoit une agence de développement régional qui sera mise en place au niveau de chaque région pour renforcer leur capacité de maîtrise
d’ouvrage et permettre un suivi des engagements pris par le gouvernement
en faveur des régions. Au-delà du transfert de certaines compétences –
des gouverneurs actuels aux présidents des assemblées régionales élus –, l’État s’engage également à mettre en place, d’ici à 2018, un mécanisme de transfert de 30 % des recettes budgétaires de l’État aux collectivités territoriales, avec « une attention particulière pour les régions du Nord. »

Contrairement à ce qu’affirment les représentants des groupes armés de la
coordination des mouvements de l’Azawad, l’accord du 25 février 2015 prévoit une large autonomie au profit des collectivités territoriales des régions septentrionales du Mali. Mais force est de constater que celle-ci demeure surveillée par l’État.

Autre point culminant de l’accord d’Alger : les groupes armés acceptent
d’être désarmés, mais dans le cadre d’un programme ouvrant une perspective pour chaque combattant. Une disposition vilipendée par les groupes de la CMA, qui jettent le bébé avec l’eau du bain. Dans le préambule de l’accord les parties reconnaissent « la nécessité d’accélérer le développement économique, social et culturel du nord du Mali à travers un système adapté » à travers « d’importants investissements en matière de développement ». L’accord, en somme, est très favorable aux régions du nord du Mali, ce qui peut être interprété comme une entorse à l’égalité entre citoyens maliens.

Maintes de ses dispositions sont en effet anticonstitutionnelles, même si
son article 3 précise que les institutions de l’État malien prendront les dispositions pour adopter les mesures réglementaires, législatives, voire constitutionnelles nécessaires à la mise en œuvre des dispositions dudit accord. Citons notamment l’article 6 : « Les parties conviennent de mettre en place une architecture institutionnelle permettant aux populations du Nord, dans un esprit de pleine citoyenneté participative, de gérer leurs propres affaires, sur la base du principe de libre administration et assurant une plus grande représentation de ces populations au sein des institutions nationales. » Le même article 6 in fine ajoute qu’au niveau national il faut « assurer une meilleure représentation des populations du nord du Mali dans les institutions et les grands services publics, corps et administration de la République. »

De leur côté, les groupes armés ont fait une concession majeure : accepter
d’être désarmés, à travers un programme de désarmement, démobilisation et réinsertion (DDR) qui sera précédé d’un processus de cantonnement
des combattants. Un mois après la signature de l’accord, les mouvements soumettront à la commission technique de sécurité (CTS) une liste
définitive et certifiée de leurs combattants et de leurs armements sur la base des principes préalablement définis.

En contrepartie, le gouvernement malien s’engage à procéder à leur intégration soit dans l’armée soit dans les autres corps de l’État. Dans les soixante jours suivant la signature de l’accord, sera mise en place une commission d’intégration. En revanche, l’État malien a obtenu le redéploiement progressif des forces armées et de sécurité sur l’ensemble des régions nord du Mali à compter de la signature de l’accord. Faut-il rappeler que l’État malien (gouverneur, préfets et sous-préfets, forces armées et de sécurité et autres services publics) n’est plus présent sur
la région de Kidal depuis le 17 mai 2014, après les affrontements meurtriers entre l’armée nationale et les groupes armés pendant la visite dans la
région de l’ancien premier ministre, Moussa Mara ? Ainsi le retour effectif
de l’État dans sa 8e région administrative (Kidal) à l’instar de ses 6e et 7e
régions, permettra de restaurer l’intégrité territoriale et sauvegarder l’unité
nationale. Il s’agit là d’une principale revendication de l’État depuis le début
de la crise en janvier 2012.

La rébellion a par ailleurs été marquée par d’importantes violations des
droits de l’homme, des exactions, des crimes de guerre, des crimes contre
l’humanité, des viols, des sévices corporels (amputations, flagellations, lapidations à mort, entre autres). Ces exactions ont été commises sur des
populations civiles par les groupes armés pendant la conquête et l’occupation des régions de Tombouctou, Gao et Kidal entre avril 2012 et janvier 2013. D’où la nécessité de construire une paix durable sur la base de la justice, en tirant les leçons du passé. En effet, la fin de la rébellion des années 1990 a été marquée par le vote d’une loi d’amnistie au profit des anciens combattants. Pour ne pas encourager l’impunité, l’accord du 25 février 2015 a prévu des dispositifs. On peut citer « la mise en place de mécanismes de justice transitionnelle notamment par l’opérationnalisation de la Commission vérité, justice et réconciliation (CVJR), la création
d’une commission d’enquête internationale pour enquêter sur tous les crimes ; la réaffirmation du caractère imprescriptible des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et la nonamnistie pour les auteurs de ces crimes ainsi que ceux des violations graves des droits de l’homme y compris des violences sur les femmes, les filles et les enfants, liés au conflit
».

Dans l’accord d’Alger, toutes les parties se sont enfin engagées à créer les
conditions nécessaires pour faciliter le retour, le rapatriement, la réintégration et la réinsertion rapide de toutes les personnes déplacées et les réfugiés. Elles se sont en outre engagées à bâtir une paix durable sur la base de la justice. Il s’agit là d’un acquis important dans l’accord.

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